Άρση μονιμότητας στο Δημόσιο: Από την ασπίδα προστασίας στην εποχή της αξιολόγησης

Η συζήτηση για την άρση της μονιμότητας στο Δημόσιο επιστρέφει δυναμικά στην πολιτική ατζέντα, αυτή τη φορά όχι ως θεωρητικό σενάριο αλλά ως κεντρική προτεραιότητα της επερχόμενης συνταγματικής αναθεώρησης.

Η κυβέρνηση συνδέει άρρηκτα το θέμα με την ανάγκη για ένα «αποτελεσματικό και αξιολογούμενο» κράτος, ενώ τα συνδικάτα φοβούνται ότι ανοίγει η πόρτα για απολύσεις και για μεταφορά της εργασιακής ανασφάλειας του ιδιωτικού τομέα και στο Δημόσιο.

Τι ισχύει σήμερα – το πλαίσιο του Συντάγματος

Η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων κατοχυρώνεται στο άρθρο 103 του Συντάγματος. Σύμφωνα με την παράγραφο 4, «οι δημόσιοι υπάλληλοι που κατέχουν οργανικές θέσεις είναι μόνιμοι εφόσον αυτές οι θέσεις υπάρχουν».

Το ίδιο άρθρο προβλέπει ότι δεν μπορούν να απομακρυνθούν, να μετατεθούν ή να υποβιβαστούν χωρίς απόφαση υπηρεσιακού συμβουλίου, στο οποίο τα δύο τρίτα είναι μόνιμοι δημόσιοι υπάλληλοι. Η λογική της μονιμότητας, όπως έχει ερμηνευθεί διαχρονικά, είναι να προστατεύει τους υπαλλήλους από πολιτικές πιέσεις, ρουσφέτια κι αυθαίρετες απολύσεις κάθε φορά που αλλάζει η κυβέρνηση. Επιπλέον, το Σύνταγμα απαγορεύει τη μονιμοποίηση συμβασιούχων ή τη μετατροπή συμβάσεων ορισμένου σε αορίστου χρόνου με απλό νόμο, ακριβώς για να αποφεύγονται οι «πελατειακές» πρακτικές. Ο βαθμός προστασίας των μονίμων υπαλλήλων θεωρείται από τους συνταγματολόγους ένας από τους πυλώνες του ελληνικού διοικητικού συστήματος, που άλλαξε ριζικά την εικόνα της Δημόσιας Διοίκησης μετά τον 20ό αιώνα.

Τι λέει συνοπτικά το άρθρο 103

Παράγραφος 1: Οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι εκτελεστές της θέλησης του κράτους, υπηρετούν τον λαό, οφείλουν πίστη στο Σύνταγμα και αφοσίωση στην πατρίδα· τα προσόντα και ο τρόπος διορισμού τους ρυθμίζονται με νόμο.

Παράγραφος 2: Κανείς δεν διορίζεται σε οργανική θέση που δεν είναι νομοθετημένη· κατ’ εξαίρεση επιτρέπεται πρόσληψη προσωπικού ιδιωτικού δικαίου ορισμένου χρόνου για απρόβλεπτες και επείγουσες ανάγκες, με ειδικό νόμο.

Παράγραφος 3: Οι οργανικές θέσεις και οι κατηγορίες/κλάδοι υπαλλήλων ορίζονται με νόμο· εδώ εδράζεται η διάκριση μονίμων, ΙΔΑΧ, συμβασιούχων κ.λπ.

Παράγραφος 4 (πυρήνας μονιμότητας): Οι δημόσιοι υπάλληλοι που κατέχουν οργανικές θέσεις είναι μόνιμοι όσο οι θέσεις αυτές υπάρχουν· εξελίσσονται μισθολογικά με βάση τον νόμο και, εκτός από όριο ηλικίας ή παύση με δικαστική απόφαση, δεν μπορούν

• να μετατεθούν χωρίς γνωμοδότηση,
• να υποβιβαστούν ή
• να παυθούν χωρίς απόφαση υπηρεσιακού συμβουλίου, όπου τα 2/3 είναι μόνιμοι δημόσιοι υπάλληλοι.

Παράγραφοι 5–6: Ρυθμίζουν ειδικές κατηγορίες (π.χ. υπάλληλοι Βουλής, ΟΤΑ, ΝΠΔΔ κ.ά.) και τη δυνατότητα με νόμο να ορίζονται εξαιρέσεις ή ιδιαιτερότητες, πάντα όμως μέσα στα όρια της συνταγματικής προστασίας.

Τι φέρνει στο τραπέζι η κυβέρνηση

Ο Κυριάκος Μητσοτάκης έχει ανακοινώσει ότι στην ατζέντα της συνταγματικής αναθεώρησης βρίσκεται η άρση της μονιμότητας, σε σύνδεση με ένα νέο, συνταγματικά κατοχυρωμένο σύστημα αξιολόγησης. Σε πρόσφατες δηλώσεις του τόνισε ότι «το κρίσιμο ζητούμενο δεν είναι τόσο η άρση της μονιμότητας αυτή καθαυτή, όσο η καθιέρωση ενός ουσιαστικού και αντικειμενικού συστήματος αξιολόγησης».

Σύμφωνα με κυβερνητικούς κύκλους, δεν επιδιώκεται το δικαίωμα αυθαίρετων απολύσεων από υπουργούς, δημάρχους ή περιφερειάρχες, αλλά ένα πλαίσιο στο οποίο η μονιμότητα θα συνδέεται με την απόδοση. Παράλληλα, κυβερνητικά στελέχη έχουν αφήσει ανοιχτό ότι η αναθεώρηση μπορεί να αφορά τόσο τους ήδη υπηρετούντες όσο και τους νέους υπαλλήλους, με στόχο μια «καθολική» μεταρρύθμιση.

Οι πιθανές αλλαγές

Με βάση όσα έχουν δημοσίως διατυπωθεί, συζητούνται σενάρια όπως:

• Συνταγματική κατοχύρωση υποχρεωτικής αξιολόγησης όλων των υπαλλήλων, με σαφή κριτήρια.
• Δυνατότητα απομάκρυνσης υπαλλήλων σε περιπτώσεις «συστηματικής και δομικής ανεπάρκειας», όπως έχει διατυπωθεί.
• Επαναδιατύπωση του άρθρου 103 ώστε η μονιμότητα να μην είναι «απολύτως» αλλά «υπό όρους», με ρήτρες απόδοσης και λογοδοσίας.

Οι λεπτομέρειες δεν έχουν ακόμη αποτυπωθεί σε τελικό κείμενο, αλλά η κατεύθυνση είναι σαφής και συντάσσεται με τις ανάγκες της νέας εποχής. Η μονιμότητα μετατρέπεται πλέον από απόλυτη εγγύηση σε καθεστώς που εξαρτάται από την αξιολόγηση.

Οι αντιδράσεις

Για τους ίδιους τους υπαλλήλους, το διακύβευμα είναι αν θα συνεχίσουν να νιώθουν ότι διατηρούν μια σταθερή, μακροπρόθεσμη σχέση εργασίας ή αν θα ζουν με την απειλή ότι μια κακή αξιολόγηση μπορεί να οδηγήσει στην ανεργία. Τα συνδικάτα ήδη ετοιμάζουν κινητοποιήσεις υποστηρίζοντας ότι η «αξιολόγηση» μπορεί να μετατραπεί σε εργαλείο πειθάρχησης και πολιτικών διώξεων.

Ωστόσο, υπάρχει και η άλλη πλευρά, καθώς μεγάλο μέρος της κοινωνίας βλέπει θετικά ένα σύγχρονο Δημόσιο όπου η απόδοση θα πρέπει να έχει και συνέπειες και η μονιμότητα να μην προστατεύει τους απολύτως ακατάλληλους, με τις παθογένειες του συστήματος να είναι ριζωμένες βαθιά και να χρειάζονται γενναίες τομές, όπως αυτές που θέλει να κάνει η κυβέρνηση Μητσοτάκη. Το δίπολο «προστασία από αυθαιρεσία» Vs «λογοδοσία κι αποτελεσματικότητα» αναμένεται να αποτελέσει έναν από τα βασικά πεδία κοινωνικού και πολιτικού διαλόγου την επόμενη περίοδο.

Τι σημαίνει «μόνιμος δημόσιος υπάλληλος» σήμερα;

Παρακάτω ακολουθούν πέντε ερωταποκρίσεις για το καθεστώς που διέπει το δημόσιο σήμερα και πώς θα διαμορφωθεί η κατάσταση εφόσον περάσει στη νέα εποχή.

Δημόσιος υπάλληλος, σημαίνει ότι αυτός που κατέχει οργανική θέση στο Δημόσιο δεν μπορεί να απολυθεί ή να υποβιβαστεί, εκτός από συγκεκριμένες, περιοριστικά οριζόμενες περιπτώσεις (όριο ηλικίας, ποινική καταδίκη, σοβαρό πειθαρχικό παράπτωμα). Ακόμη και τότε, ωστόσο, η απομάκρυνση ή ο υποβιβασμός γίνεται μόνο μετά από απόφαση υπηρεσιακού συμβουλίου, στο οποίο κυριαρχούν μόνιμοι υπάλληλοι, ώστε να υπάρχει θεσμικό φίλτρο.

Μπορεί ένας δημόσιος υπάλληλος να απολυθεί και σήμερα;

Ναι, μπορεί να απολυθεί, αλλά υπό αυστηρές προϋποθέσεις. Για να γίνει κάτι τέτοιο χρειάζεται σοβαρή αιτία (π.χ. τελεσίδικη καταδίκη για βαρύ αδίκημα ή βαριά πειθαρχική παράβαση) κι απόφαση του αρμόδιου πειθαρχικού συμβουλίου, μέσα από διαδικασία όπου ο υπάλληλος έχει δικαίωμα υπεράσπισης.

Τι ακριβώς αλλάζει με την προτεινόμενη «άρση της μονιμότητας»;

Το βασικό που αλλάζει είναι ότι η μονιμότητα δεν θα αποτελεί πλέον ένα κατοχυρωμένο συνταγματικό «τείχος», αλλά θα συνδέεται άρρηκτα με την αξιολόγηση της απόδοσης. Μένει να αποδειχθεί αν επαναλαμβανόμενες αρνητικές αξιολογήσεις θα μπορούν να οδηγήσουν σε απόλυση, ακόμη κι αν δεν υπάρχει ποινικό ή πειθαρχικό παράπτωμα με τη σημερινή έννοια.

Θα μπορούν οι υπουργοί να απολύουν όποιον θέλουν;

Η κυβέρνηση διατείνεται ότι δεν πρόκειται να υπάρξουν αυθαίρετες απολύσεις και ότι οι διαδικασίες θα παραμείνουν θεσμικά κατοχυρωμένες, με ρόλο ανεξάρτητων Αρχών και υπηρεσιακών συμβουλίων. Ωστόσο, όσοι αντιδρούν στη ρύθμιση φοβούνται ότι, αν το Σύνταγμα χαλαρώσει τη μονιμότητα, στην πράξη θα είναι πιο εύκολο για την εκάστοτε πολιτική ηγεσία να ασκεί πίεση σε... ενοχλητικούς υπαλλήλους μέσω του μηχανισμού αξιολόγησης.

Πώς επηρεάζονται οι νέοι που θέλουν να μπουν στο Δημόσιο;

Αν η αναθεώρηση προχωρήσει, οι νέες γενιές υπαλλήλων μπορεί να μπουν σε ένα Δημόσιο όπου η σταθερότητα εξαρτάται σε πολύ μεγαλύτερο βαθμό από την ετήσια ή περιοδική αξιολόγηση. Για κάποιους αυτό μπορεί να είναι κίνητρο για καλύτερη απόδοση, αλλά για πολλούς μπορεί να αποτελέσει τροχοπέδη και να εκληφθεί ως ακόμη μία πηγή ανασφάλειας, σε μια εποχή που ήδη βιώνουν πίεση από χαμηλούς μισθούς και ακρίβεια.

Πώς θα λειτουργήσει το Δημόσιο μετά την άρση

Σύμφωνα με όσα γνωρίζουμε μέχρι σήμερα, ο βασικός άξονας είναι ότι η μονιμότητα θα συνδεθεί ευθέως με την αξιολόγηση. Αν κάποιος κρίνεται συστηματικά ανεπαρκής, θα μπορεί να απομακρύνεται, χωρίς να απαιτείται ποινικό ή βαρύ πειθαρχικό αδίκημα, όπως σήμερα.

Η αναθεώρηση του άρθρου 103 θα συνοδευτεί από συνταγματική κατοχύρωση της αξιολόγησης, με ρητή πρόβλεψη ότι ενδεχόμενη απόλυση θα συνδέεται με την αποδοτικότητα του υπαλλήλου. Στο τραπέζι έχει πέσει ένα μοντέλο, στο οποίο θεσπίζονται υποχρεωτικές, τακτικές αξιολογήσεις, προβλέπονται κλίμακες επιδόσεων, και, μετά από επαναλαμβανόμενες αρνητικές κρίσεις, ενεργοποιείται διαδικασία απομάκρυνσης, πάντα μέσω θεσμικών οργάνων.

Η κυβέρνηση κάνει λόγο για το «τέλος της απόλυτης μονιμότητας» και για την μετάβαση σε καθεστώς όπου ο υπάλληλος παραμένει προστατευμένος από πολιτικές αυθαιρεσίες, αλλά δεν είναι πλέον «ανέγγιχτος» αν είναι διαρκώς μη παραγωγικός.

Ποια ήταν η μονιμότητα πριν το 1975

Η μονιμότητα δεν ξεκινά με το Σύνταγμα του 1975. Κατοχυρώνεται για πρώτη φορά συνταγματικά το 1911 με την αναθεώρηση που έφερε ο Ελευθέριος Βενιζέλος. Προηγουμένως υπήρχαν νομοθετικές ρυθμίσεις (π.χ. ο νόμος ΒΤΣΘ’ του 1895 για ορισμένους λειτουργούς), αλλά χωρίς τη «θωράκιση» του Συντάγματος, ενώ οι κυβερνήσεις είχαν πολύ μεγαλύτερη ευχέρεια να διορίζουν και να απολύουν κατά βούληση. Με το Σύνταγμα του 1911 (σ.σ.: άρθρο 102) η μονιμότητα θεσπίζεται σε ιδιαίτερα ισχυρή μορφή. Σύμφωνα μ' αυτήν, εμποδίζεται η απόλυση όσο υφίστανται οι υπηρεσίες, όχι απλώς οι θέσεις, άρα ο δεσμός υπαλλήλου–θέσης γίνεται σχεδόν άρρηκτος. Το Σύνταγμα του 1975 ουσιαστικά επιβεβαίωσε τη μονιμότητα, αλλά με πιο «χαλαρή» διατύπωση. Ο μόνιμος υπάλληλος μπορεί να απολυθεί εφόσον καταργηθεί η οργανική του θέση, κάτι που δεν προέβλεπε ρητά το κείμενο του 1911.

Ποιες χώρες έχουν άρει ή δεν έχουν συνταγματική μονιμότητα

Σήμερα, οι λίγες χώρες με συνταγματικά «σκληρή» μονιμότητα είναι η εξαίρεση, καθώς ο κανόνας στην Ευρώπη είναι ισχυρή προστασία, αλλά όχι απόλυτη ασυλία απέναντι στην απόλυση. Στην Ευρώπη, πλήρως συνταγματικά κατοχυρωμένη μονιμότητα για μεγάλο τμήμα των δημοσίων υπαλλήλων διατηρούν σήμερα η Ελλάδα, η Πορτογαλία και η Γερμανία (σ.σ.: για συγκεκριμένες κατηγορίες – τους λεγόμενους Beamte). Στις περισσότερες χώρες δεν υπάρχει συνταγματική μονιμότητα, καθώς λειτουργούν με νομοθετικές δικλίδες προστασίας, ωστόσο, το σύστημα είναι πιο ευέλικτο, με αξιολόγηση και δυνατότητα απολύσεων υπό προϋποθέσεις. Η Γαλλία για παράδειγμα, υπήρξε ιστορικά πρότυπο για τη μονιμότητα, όμως κι εκεί οι μεταρρυθμίσεις των τελευταίων δεκαετιών ενίσχυσαν τα εργαλεία αξιολόγησης και μετακίνησης υπαλλήλων, χωρίς τυπική «κατάργηση» του καθεστώτος του μόνιμου δημοσίου υπαλλήλου.